РОЗʼЯСНЕННЯ ЩОДО ЗВЕРНЕННЯ ГРОМАДЯН ДО ОРГАНІВ ВЛАДИ

Вступ

    В інформаційному просторі бракує роз'яснень положень Закону України "Про звернення громадян". Наявні матеріали лише обмежуються цитуванням окремих положень Закону без надання роз'яснення щодо їх практичного застосування. Відсутні також аналітичні матеріали щодо узагальнення практики Верховного Суду, яка є обов'язковою для застосування суб'єктами владних повноважень. Це можна пояснити тим, що влада боїться потенційно ефективного інструменту звернень громадян, який дозволяє викривати недоліки та здійснювати вплив на діяльність влади, відстоювати та захищати громадянам свої права.

   Станом на 2023 рік потужну дію інструменту "звернення громадян" завдяки системним зусиллям влади майже повністю знівельовано. Також, згідно КАСУ встановлено "касаційні фільтри", які перешкоджають справам стосовно оскарження бездіяльності суб’єкта владних повноважень щодо розгляду звернень громадян попасти на розгляд до Верховного Суду. Тому користуємось тими висновками Верховного Суду, які є в наявності і яких, насправді, чимало.

     Проте, є також добрі новини. Закон "Про адміністративну процедуру" набирає чинності 15.12.2023 та буде регулювати відносини суб'єктів владних повноважень з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у дусі визначеної Конституцією України демократичної та правової держави та з метою забезпечення права і закону, а також зобов’язання держави забезпечувати і захищати права, свободи чи законні інтереси людини і громадянина.

    Відповідно до ст. 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

   Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовано Законом України «Про звернення громадян». Вказаний Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

 Вказані конституційні положення, а також положення Закону України «Про звернення громадян» містять правову процедуру розгляду звернень особи, зокрема, до суб`єктів владних повноважень, яка гарантує доступ особи до інформації, обов`язок розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

   Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

   Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права, тобто особа правомірно очікує отримати у передбачений законом спосіб відповідь на порушене перед суб`єктом, якому адресовано звернення, питання відповідно та у спосіб, передбачений законом (пункти 24-26 та 29-30 постанови ВС від 13 серпня 2020 року справа № 201/15825/17(2-а/201/432/2017)).

  В цьому розділі (в процесі постійного наповнення) подано висновки Верховного Суду щодо застосування положень Закону України "Про звернення громадян", які є обов'язковими до застосування суб'єктами владних повноважень. Також надаються юридичні позиції Конституційного Суду стосовно тлумачення ст.40 Конституції України. Крім того, розділ містить деякі рекомендації та роз'яснення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а також роз'яснення експертів УкрДем. 

Якою повинна бути відповідь на звернення громадян та коли звернення вважається розглянутим та вирішеним по суті?

   Відповідь: "звернення вважаються вирішеними, якщо розглянуто всі поставлені в них питання, вжиті необхідні заходи і заявникам дані вичерпні відповіді" (пункт 32 постанови ВС від  31.07.2020 справа № 826/3849/16);

"Чинним законодавством закріплено прямий обов`язок органів державної влади...їх керівників...у межах своїх повноважень об`єктивно, всебічно і вчасно розглядати заяви (клопотання) та скарги громадян, перевіряти викладені у них факти і надавати на їх належні та обґрунтовані відповіді"  (пункт 26 постанови ВС від 17.09.2020 справа  № 802/2001/16-а посилання);

"саме по собі надання будь-якої відповіді на звернення громадянина у визначені законом строки не слід вважати повним і належним виконанням свого обов`язку зі сторони адресата, позаяк, окрім своєчасності надання відповіді, не менш істотним є її належне обґрунтування та вирішення поставлених у зверненні питань (із урахуванням суті відповідного звернення та на підставі його ґрунтовного і всебічного вивчення)"

"...надана позивачу відповідь дійсно носить виключно поверхневий пізнавальний характер. Фактично, суб`єкт владних повноважень, обмежився лише буквальним цитуванням окремих норм чинного законодавства України, проте, не навів їх зв`язку зі змістом звернення позивача, не аргументував застосування цих норм у контексті обставин, указаних у зверненні, не надав відповіді на поставлені адресантом питання і жодним чином не вирішив порушені ним проблеми, що не може визнаватися обґрунтованим і правомірним" (постанова ВС від 19.11.2019 справи № 813/1761/16).

"Законом №393/96-ВР регламентовано надавати відповідь на всі питання, які викладені у скарзі та належать до компетенції органу".

"З аналізу положень Закону №393/96-ВР випливає, що в разі надходження до органу звернення чи скарги такий орган повинен об`єктивно, всебічно і вчасно перевірити викладені в цьому зверненні чи скарзі обставини, за результатом проведеної перевірки прийняти відповідне рішення, яке забезпечить поновлення порушених прав заявника" (пункти 55 та 65 постанова ВС від 30.11.2020 справа №280/4698/19).

Вимоги до викладення відповіді встановлено інструкціями з діловодства, затверджених постановою від 17 січня 2018 р. № 55, а саме:

"Текст документа містить інформацію, для фіксування якої його створено. Інформація в тексті документа викладається стисло, грамотно, зрозуміло та об’єктивно. Документ не повинен містити повторів, а також слів і зворотів, які не несуть змістового навантаження. Під час складання документів вживається діловий стиль, для якого характерний нейтральний тон викладення, позбавлений образності та емоційності.

Текст документа оформляється у вигляді суцільного зв’язного тексту, анкети чи таблиці або шляхом поєднання цих форм.

Суцільний зв’язний текст документа містить граматично і логічно узгоджену інформацію про управлінські дії. Така форма викладення тексту документа використовується під час складання положень, порядків, правил, розпорядчих документів і листів.

Текст, як правило, складається з вступної, мотивувальної та заключної частин. Вступна частина містить підставу, обґрунтування або мету складення документа, мотивувальна - обґрунтування позиції установи, в заключній - висновки, пропозиції, рішення, прохання".

Хто повинен розглядати звернення громадян?

   Відповідь: "звернення громадян повинен розглядати той орган, до компетенції якого належить вирішення порушених у цих зверненнях питань" (постанова ВС від 20.01.2021 справа №9901/128/20).

    Якщо в зверненні містяться низка питань, частина з яких не належить до компетенції органу, то орган розглядає лише ті, які належать до його компетенції, також пересилає звернення громадянина до інших органів за компетенцією з зазначенням в супровідному листі, щодо яких саме питань пересилає лист за належністю про що також повідомляє громадянина. Тобто в листі громадянину орган зазначає, що такі то питання належать до нашої компетенції і щодо них вам буде надано відповідь у визначені законом терміни, а такі то питання не належать до нашої компетенції, тому ваше звернення з цих питань було переадресовано іншому органу.

    Щодо посадових осіб. Якщо питання належить до компетенції не органу, а до виключної компетенції посадової особи цього органу, то звернення повинно бути розглянуто саме цією посадовою особою, яка має повноваження вирішити це питання (прийняти рішення, зробити управлінську дію).

Як розглядаються звернення громадських організацій та їх керівників?

   Відповідь: звернення громадських організацій та їх керівників розглядаються згідно Закону України "Про звернення громадян".

   Обгрунтування: 17 січня 2020 року Верховний Суд, на прохання Голови громадської організації «Українська Демократія» Марка Скакуна, розмістив на своєму офіційному сайті постанову від 31 жовтня 2019 року у справі № 813/1960/18. Ця Постанова містить обов’язкові для застосування всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами висновки Верховного Суду стосовно звернень громадських організацій та їх керівників (ч.5 ст.13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Суть справи

   Міський Голова м. Городок Львівської області надав формальну відповідь-відписку на звернення Голови ГО «Розвиток Городоччини» (без будь-яких висновків за доводами автора), вважаючи, що на звернення громадських організацій та їх керівників не поширюється дія Закону України «Про звернення громадян», зокрема статей 15 та 19 Закону, а ними, в свою чергу, не встановлено жодних конкретних вимог до оформлення відповіді на звернення.

Висновки Верховного Суду

1. Дія Закону України «Про звернення громадян» поширюється на звернення громадських організацій та їх керівників (пункти 36 та 40), враховуючи що:

1.1. «Конституція України наділяє всіх правом на звернення»;

1.2. громадська організація є об’єднанням фізичних осіб, «діє від імені та в інтересах своїх членів (зокрема, громадян України)»;

1.3. «відсутність у чинному законодавстві нормативно-правового акту, який би регулював питання щодо розгляду звернень громадських організацій»;

1.4. стаття 12 Закону, яка визначає його дію, «не містить обмежень щодо поширення дії цього закону на звернення громадських організацій та їх керівників».

2. Статтями 15 та 19 Закону встановлено конкретні вимоги до оформлення відповіді на звернення (пункти 33,34,35), зокрема, відповідь повинна містити:

2.1. результати перевірки викладених в зверненні фактів (відомостей);

2.2. рішення щодо порушених в зверненні питань;

2.3. належну оцінку всім твердженням та проханням автора;

2.4. підпис керівника органу або особи, яка виконує його обов`язки.

Похідні висновки з цієї Постанови

1. Громадські організації та їх керівники мають також права заявників, визначені ст.18 Закону, що випливає з визнання Верховним Судом дії всього Закону на такі відносини та не суперечить праву громадської організації «здійснювати інші права, не заборонені законом». Зокрема, серед таких прав:

1.1. особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви;

1.2. знайомитися з матеріалами перевірки;

1.3. бути присутнім при розгляді заяви чи скарги.

2. Висновок Верховного Суду був безвідносний до наявності чи відсутності статусу юридичної особи, чим полюбляють маніпулювати органи державної влади, отже дія Закону поширюється на громадську організацію як зі статусом так і без.

Значення для громадських організацій

Юридична невизначеність порядку подання та розгляду звернень громадських організацій створювала багато конфліктних ситуацій, наприклад:

1.1. прохання про реалізацію прав, визначених статтею 18 Закону, могло кваліфікуватись деякими органами (наприклад Поліцією) як «втручання в діяльність органів державної влади»;

1.2. деякі органи надавали відповідь-інформацію, вважаючи, що звернення громадських організацій регулюється Законом України «Про інформацію», воно є нічим іншим як способом збирання інформації, відповідно органи не зобов’язані перевіряти викладені факти та приймати рішення;

1.3. неоднакове застосування норм права до звернень громадських організацій створювало різні прямо протилежні практики, що заплутувало громадськість: наприклад, від зразкового Міноборони, де до звернень ГО відносились як до звернень громадян і навіть відокремлювали їх в діловодстві, до протилежного Мінсоцполітики – для якого звернення ГО не мали нічого спільного з громадянами;

1.4. відсутність на офіційних веб-сайтах органів державної влади будь-якої інформації щодо порядку подання та розгляду звернень громадських організацій перешкоджала їх поданню.

Впровадження цих висновків у життя

     Не зважаючи на обов’язковість цих висновків для суб’єктів владних повноважень, вони не будуть застосовуватись без належного інформування. З цією метою, громадська організація «Українська Демократія» здійснила розсилку через СЕВ ОВВ відповідної інформації на Кабінет Міністрів України, міністерства, інші ЦОВВ та ОДА з проханням поширити цю інформацію серед підпорядкованих органів та вжити заходів щодо застосування цих висновків.

Чи зобов'язані органи державної влади розглядати звернення громадян під час війни?

      Відповідь: так, зобов'язані. Право на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів (ст.40 КУ) належить до переліку абсолютних прав, які не можуть бути обмежені навіть в умовах воєнного стану (ст.64 Конституції України). Неприпустимість обмеження таких прав під час війни також визначена ч.2 ст.20 ЗУ «Про правовий режим воєнного стану». 

     Крім того, воєнний стан не може бути підставою для порушення строків надання відповідей, визначених ст.20 Закону, а саме 15 днів, 1 місяць, 45 днів.

Чи зобов'язані органи державної влади проводити особистий прийом громадян під час карантину, війни, інших обставинах?

   Відповідь: так, зобов'язані.

   Обгрунтування. Розглянемо детально ст.40 Конституції України: "Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

    Зверніть увагу, що данна стаття містить різні правові дії (можливості) громадян: направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатись. Більшість недобросовісних органів помилково, або ж свідомо, вважає, що направлення індивідуального письмового звернення та особисте звернення це одне і те саме, хоча це не так, згідно нормопроектувальної техніки заборонено застосовувати в одному акті синоніми, тим паче в Конституції. На підтвердження цих доводів саме Верховна Рада 2-го скликання, яка приймала Конституцію, через декілька місяців прийняла і Закон "Про звернення громадян", і на розвиток цих правових можливостей передбачила такий механізм реалізації "особистого звернення" як особистий прийом. Тоді ж звернення були поділені на письмові (надсилались Укрпоштою, або передавались до органу в паперовому вигляді) та усні (особистий прийом). Крім того, ті ж законодавці в статті 18 Закону використали конструкцію "особисто викласти аргументи особі", що також передбачає живу зустріч, спілкування з посадовою особою. Тому в значенні Конституції конструкція "особисто звертатись" (яка була розвинена в Законі) означає безпосереднє живе звернення.

    Пізніше з часом ці види звернень розвивались, в Закон вносились доповнення: до письмових додались також електронні звернення, а до усних звернень додались викладені за телефоном.

    Логічно виникає питання, а чи можна вважати звернення, подані по телефону, реалізацією конституційного права звертатись особисто?

    Для цього треба застосувати норму ст.22 Конституції: "При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод". Отже, треба надати відповідь на питання, чи рівноцінно спілкування з посадовою особою телефоном спілкуванню з цією ж особою вживу на особистому прийомі? В більшості випадків мабуть що ні, адже на особистому прийомі є можливість показати, наприклад, документи, які обгрунтовують вашу позицію чи розкривають суть порушеного вами питання. Тому усне звернення по телефону буде вважатись звуженням змісту права на особисте звернення, що є забороненим і громадянин може вимагати саме особистого прийому.

    В той же час, з розвитком технологій та деяких обставин гідною альтернативою особистого прийому в одному приміщенні може бути дистанційний особистий прийом через сервіси відеозвʼязку, де є можливість і зорового контакту і демонстрація документів.

    Отже, враховуючи, що конституційне право на особисте звернення це саме особистий прийом, а частина друга ст.64 Конституції України встановлює заборону на обмеження цього права за будь-яких обставин, то особистий прийом не може бути відмінений, призупинений чи замінений на електронні звернення чи звернення за телефоном.