РОЗʼЯСНЕННЯ ЩОДО ЗВЕРНЕННЯ ГРОМАДЯН ДО ОРГАНІВ ВЛАДИ

Вступ

    В інформаційному просторі бракує роз'яснень положень Закону України "Про звернення громадян". Наявні матеріали лише обмежуються цитуванням окремих положень Закону без надання роз'яснення щодо їх практичного застосування. Відсутні також аналітичні матеріали щодо узагальнення практики Верховного Суду, яка є обов'язковою для застосування суб'єктами владних повноважень. Це можна пояснити тим, що влада боїться потенційно ефективного інструменту звернень громадян, який дозволяє викривати недоліки та здійснювати вплив на діяльність влади, відстоювати та захищати громадянам свої права.

   Станом на 2023 рік потужну дію інструменту "звернення громадян" завдяки системним зусиллям влади майже повністю знівельовано. Також, згідно КАСУ встановлено "касаційні фільтри", які перешкоджають справам стосовно оскарження бездіяльності суб’єкта владних повноважень щодо розгляду звернень громадян попасти на розгляд до Верховного Суду. Тому користуємось тими висновками Верховного Суду, які є в наявності і яких, насправді, чимало.

     Проте, є також добрі новини. Закон "Про адміністративну процедуру" набирає чинності 15.12.2023 та буде регулювати відносини суб'єктів владних повноважень з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у дусі визначеної Конституцією України демократичної та правової держави та з метою забезпечення права і закону, а також зобов’язання держави забезпечувати і захищати права, свободи чи законні інтереси людини і громадянина.

    Відповідно до ст. 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

   Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовано Законом України «Про звернення громадян». Вказаний Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

 Вказані конституційні положення, а також положення Закону України «Про звернення громадян» містять правову процедуру розгляду звернень особи, зокрема, до суб`єктів владних повноважень, яка гарантує доступ особи до інформації, обов`язок розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

   Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

   Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права, тобто особа правомірно очікує отримати у передбачений законом спосіб відповідь на порушене перед суб`єктом, якому адресовано звернення, питання відповідно та у спосіб, передбачений законом (пункти 24-26 та 29-30 постанови ВС від 13 серпня 2020 року справа № 201/15825/17(2-а/201/432/2017)).

  В цьому розділі (в процесі постійного наповнення) подано висновки Верховного Суду щодо застосування положень Закону України "Про звернення громадян", які є обов'язковими до застосування суб'єктами владних повноважень. Також надаються юридичні позиції Конституційного Суду стосовно тлумачення ст.40 Конституції України. Крім того, розділ містить деякі рекомендації та роз'яснення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а також роз'яснення експертів УкрДем. 

Якою повинна бути відповідь на звернення громадян та коли звернення вважається розглянутим та вирішеним по суті?

   Відповідь: "звернення вважаються вирішеними, якщо розглянуто всі поставлені в них питання, вжиті необхідні заходи і заявникам дані вичерпні відповіді" (пункт 32 постанови ВС від  31.07.2020 справа № 826/3849/16);

"Чинним законодавством закріплено прямий обов`язок органів державної влади...їх керівників...у межах своїх повноважень об`єктивно, всебічно і вчасно розглядати заяви (клопотання) та скарги громадян, перевіряти викладені у них факти і надавати на їх належні та обґрунтовані відповіді"  (пункт 26 постанови ВС від 17.09.2020 справа  № 802/2001/16-а посилання);

"саме по собі надання будь-якої відповіді на звернення громадянина у визначені законом строки не слід вважати повним і належним виконанням свого обов`язку зі сторони адресата, позаяк, окрім своєчасності надання відповіді, не менш істотним є її належне обґрунтування та вирішення поставлених у зверненні питань (із урахуванням суті відповідного звернення та на підставі його ґрунтовного і всебічного вивчення)"

"...надана позивачу відповідь дійсно носить виключно поверхневий пізнавальний характер. Фактично, суб`єкт владних повноважень, обмежився лише буквальним цитуванням окремих норм чинного законодавства України, проте, не навів їх зв`язку зі змістом звернення позивача, не аргументував застосування цих норм у контексті обставин, указаних у зверненні, не надав відповіді на поставлені адресантом питання і жодним чином не вирішив порушені ним проблеми, що не може визнаватися обґрунтованим і правомірним" (постанова ВС від 19.11.2019 справи № 813/1761/16).

"Законом №393/96-ВР регламентовано надавати відповідь на всі питання, які викладені у скарзі та належать до компетенції органу".

"З аналізу положень Закону №393/96-ВР випливає, що в разі надходження до органу звернення чи скарги такий орган повинен об`єктивно, всебічно і вчасно перевірити викладені в цьому зверненні чи скарзі обставини, за результатом проведеної перевірки прийняти відповідне рішення, яке забезпечить поновлення порушених прав заявника" (пункти 55 та 65 постанова ВС від 30.11.2020 справа №280/4698/19).

Вимоги до викладення відповіді встановлено інструкціями з діловодства, затверджених постановою від 17 січня 2018 р. № 55, а саме:

"Текст документа містить інформацію, для фіксування якої його створено. Інформація в тексті документа викладається стисло, грамотно, зрозуміло та об’єктивно. Документ не повинен містити повторів, а також слів і зворотів, які не несуть змістового навантаження. Під час складання документів вживається діловий стиль, для якого характерний нейтральний тон викладення, позбавлений образності та емоційності.

Текст документа оформляється у вигляді суцільного зв’язного тексту, анкети чи таблиці або шляхом поєднання цих форм.

Суцільний зв’язний текст документа містить граматично і логічно узгоджену інформацію про управлінські дії. Така форма викладення тексту документа використовується під час складання положень, порядків, правил, розпорядчих документів і листів.

Текст, як правило, складається з вступної, мотивувальної та заключної частин. Вступна частина містить підставу, обґрунтування або мету складення документа, мотивувальна - обґрунтування позиції установи, в заключній - висновки, пропозиції, рішення, прохання".

Хто повинен розглядати звернення громадян?

   Відповідь: "звернення громадян повинен розглядати той орган, до компетенції якого належить вирішення порушених у цих зверненнях питань" (постанова ВС від 20.01.2021 справа №9901/128/20).

    Якщо в зверненні містяться низка питань, частина з яких не належить до компетенції органу, то орган розглядає лише ті, які належать до його компетенції, також пересилає звернення громадянина до інших органів за компетенцією з зазначенням в супровідному листі, щодо яких саме питань пересилає лист за належністю про що також повідомляє громадянина. Тобто в листі громадянину орган зазначає, що такі то питання належать до нашої компетенції і щодо них вам буде надано відповідь у визначені законом терміни, а такі то питання не належать до нашої компетенції, тому ваше звернення з цих питань було переадресовано іншому органу.

    Щодо посадових осіб. Якщо питання належить до компетенції не органу, а до виключної компетенції посадової особи цього органу, то звернення повинно бути розглянуто саме цією посадовою особою, яка має повноваження вирішити це питання (прийняти рішення, зробити управлінську дію).

Як розглядаються звернення громадських організацій та їх керівників?

   Відповідь: звернення громадських організацій та їх керівників розглядаються згідно Закону України "Про звернення громадян".

   Обгрунтування: 17 січня 2020 року Верховний Суд, на прохання Голови громадської організації «Українська Демократія» Марка Скакуна, розмістив на своєму офіційному сайті постанову від 31 жовтня 2019 року у справі № 813/1960/18. Ця Постанова містить обов’язкові для застосування всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами висновки Верховного Суду стосовно звернень громадських організацій та їх керівників (ч.5 ст.13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Суть справи

   Міський Голова м. Городок Львівської області надав формальну відповідь-відписку на звернення Голови ГО «Розвиток Городоччини» (без будь-яких висновків за доводами автора), вважаючи, що на звернення громадських організацій та їх керівників не поширюється дія Закону України «Про звернення громадян», зокрема статей 15 та 19 Закону, а ними, в свою чергу, не встановлено жодних конкретних вимог до оформлення відповіді на звернення.

Висновки Верховного Суду

1. Дія Закону України «Про звернення громадян» поширюється на звернення громадських організацій та їх керівників (пункти 36 та 40), враховуючи що:

1.1. «Конституція України наділяє всіх правом на звернення»;

1.2. громадська організація є об’єднанням фізичних осіб, «діє від імені та в інтересах своїх членів (зокрема, громадян України)»;

1.3. «відсутність у чинному законодавстві нормативно-правового акту, який би регулював питання щодо розгляду звернень громадських організацій»;

1.4. стаття 12 Закону, яка визначає його дію, «не містить обмежень щодо поширення дії цього закону на звернення громадських організацій та їх керівників».

2. Статтями 15 та 19 Закону встановлено конкретні вимоги до оформлення відповіді на звернення (пункти 33,34,35), зокрема, відповідь повинна містити:

2.1. результати перевірки викладених в зверненні фактів (відомостей);

2.2. рішення щодо порушених в зверненні питань;

2.3. належну оцінку всім твердженням та проханням автора;

2.4. підпис керівника органу або особи, яка виконує його обов`язки.

Похідні висновки з цієї Постанови

1. Громадські організації та їх керівники мають також права заявників, визначені ст.18 Закону, що випливає з визнання Верховним Судом дії всього Закону на такі відносини та не суперечить праву громадської організації «здійснювати інші права, не заборонені законом». Зокрема, серед таких прав:

1.1. особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви;

1.2. знайомитися з матеріалами перевірки;

1.3. бути присутнім при розгляді заяви чи скарги.

2. Висновок Верховного Суду був безвідносний до наявності чи відсутності статусу юридичної особи, чим полюбляють маніпулювати органи державної влади, отже дія Закону поширюється на громадську організацію як зі статусом так і без.

Значення для громадських організацій

Юридична невизначеність порядку подання та розгляду звернень громадських організацій створювала багато конфліктних ситуацій, наприклад:

1.1. прохання про реалізацію прав, визначених статтею 18 Закону, могло кваліфікуватись деякими органами (наприклад Поліцією) як «втручання в діяльність органів державної влади»;

1.2. деякі органи надавали відповідь-інформацію, вважаючи, що звернення громадських організацій регулюється Законом України «Про інформацію», воно є нічим іншим як способом збирання інформації, відповідно органи не зобов’язані перевіряти викладені факти та приймати рішення;

1.3. неоднакове застосування норм права до звернень громадських організацій створювало різні прямо протилежні практики, що заплутувало громадськість: наприклад, від зразкового Міноборони, де до звернень ГО відносились як до звернень громадян і навіть відокремлювали їх в діловодстві, до протилежного Мінсоцполітики – для якого звернення ГО не мали нічого спільного з громадянами;

1.4. відсутність на офіційних веб-сайтах органів державної влади будь-якої інформації щодо порядку подання та розгляду звернень громадських організацій перешкоджала їх поданню.

Впровадження цих висновків у життя

     Не зважаючи на обов’язковість цих висновків для суб’єктів владних повноважень, вони не будуть застосовуватись без належного інформування. З цією метою, громадська організація «Українська Демократія» здійснила розсилку через СЕВ ОВВ відповідної інформації на Кабінет Міністрів України, міністерства, інші ЦОВВ та ОДА з проханням поширити цю інформацію серед підпорядкованих органів та вжити заходів щодо застосування цих висновків.

Чи зобов'язані органи державної влади розглядати звернення громадян під час війни?

      Відповідь: так, зобов'язані. Право на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів (ст.40 КУ) належить до переліку абсолютних прав, які не можуть бути обмежені навіть в умовах воєнного стану (ст.64 Конституції України). Неприпустимість обмеження таких прав під час війни також визначена ч.2 ст.20 ЗУ «Про правовий режим воєнного стану». 

     Крім того, воєнний стан не може бути підставою для порушення строків надання відповідей, визначених ст.20 Закону, а саме 15 днів, 1 місяць, 45 днів.

Чи зобов'язані органи державної влади проводити особистий прийом громадян під час карантину, війни, інших обставинах?

   Відповідь: так, зобов'язані.

   Обгрунтування. Розглянемо детально ст.40 Конституції України: "Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

    Зверніть увагу, що данна стаття містить різні правові дії (можливості) громадян: направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатись. Більшість недобросовісних органів помилково, або ж свідомо, вважає, що направлення індивідуального письмового звернення та особисте звернення це одне і те саме, хоча це не так, згідно нормопроектувальної техніки заборонено застосовувати в одному акті синоніми, тим паче в Конституції. На підтвердження цих доводів саме Верховна Рада 2-го скликання, яка приймала Конституцію, через декілька місяців прийняла і Закон "Про звернення громадян", і на розвиток цих правових можливостей передбачила такий механізм реалізації "особистого звернення" як особистий прийом. Тоді ж звернення були поділені на письмові (надсилались Укрпоштою, або передавались до органу в паперовому вигляді) та усні (особистий прийом). Крім того, ті ж законодавці в статті 18 Закону використали конструкцію "особисто викласти аргументи особі", що також передбачає живу зустріч, спілкування з посадовою особою. Тому в значенні Конституції конструкція "особисто звертатись" (яка була розвинена в Законі) означає безпосереднє живе звернення.

    Пізніше з часом ці види звернень розвивались, в Закон вносились доповнення: до письмових додались також електронні звернення, а до усних звернень додались викладені за телефоном.

    Логічно виникає питання, а чи можна вважати звернення, подані по телефону, реалізацією конституційного права звертатись особисто?

    Для цього треба застосувати норму ст.22 Конституції: "При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод". Отже, треба надати відповідь на питання, чи рівноцінно спілкування з посадовою особою телефоном спілкуванню з цією ж особою вживу на особистому прийомі? В більшості випадків мабуть що ні, адже на особистому прийомі є можливість показати, наприклад, документи, які обгрунтовують вашу позицію чи розкривають суть порушеного вами питання. Тому усне звернення по телефону буде вважатись звуженням змісту права на особисте звернення, що є забороненим і громадянин може вимагати саме особистого прийому.

    В той же час, з розвитком технологій та деяких обставин гідною альтернативою особистого прийому в одному приміщенні може бути дистанційний особистий прийом через сервіси відеозвʼязку, де є можливість і зорового контакту і демонстрація документів.

    Отже, враховуючи, що конституційне право на особисте звернення це саме особистий прийом, а частина друга ст.64 Конституції України встановлює заборону на обмеження цього права за будь-яких обставин, то особистий прийом не може бути відмінений, призупинений чи замінений на електронні звернення чи звернення за телефоном.

Звернення щодо діяльності органу: пропозиція чи заява

       Відповідь: якщо ваше звернення стосується аспекту діяльності органу, де він має декілька варіантів правомірної дії, діяльності чи бездіяльності - то це пропозиція, якщо ж орган має лише один єдиний законний варіант, проте ухиляється його виконувати чи вчиняє по-іншому, то ваше звернення є заявою - повідомленням про порушення органом чинного законодавства з вимогою припинити це порушення.

Чим відрізняється заява на інформацію від запиту на інформацію?

      Відповідь: Запит на інформацію це прохання надати публічну інформацію (вже відображену та задокументовану) - порядок подання та розгляду регулюється нормами Закону України "Про доступ до публічної інформації", а заява на інформацію - це прохання надати інформацію, яку потрібно створити, наприклад, пояснення від посадової особи щодо її діяльності чи бездіяльності під час виконання посадових обов'язків, подається та розглядається згідно Закону України "Про звернення громадян".

Чи розглядаються анонімні звернення?

      Відповідь: анонімні звернення не розглядаються, адже згідно ст.8 Закону: "Письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає".

Чи мають право визнані судом недієздатні особи надсилати "звернення громадян" до органів влади?

1. Положення частини другої статті 8 Закону, за яким не розглядаються "звернення осіб, визнаних судом недієздатними", втратило чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 11.10.2018 № 8-р/2018 про визнання цього положення таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).

2. Крім того, цим же Рішенням положення другого речення частини четвертої статті 16 стосовно звернення зі скаргою в інтересах недієздатних осіб лише їх законними представниками також визнано неконституційним та втратило чинність.

3. Отже, враховуючи відсутність обмеження чи заборони в Законі щодо розгляду звернень таких осіб, такі звернення повинні прийматись та розглядатись усіма визначеними Законом суб'єктами розгляду звернень громадян, включаючи органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Якою мовою органам влади приймати та надавати відповідь на звернення?

     Відповідь: Стаття 6 Закону (щодо мови звернень та відповідей на них) відсилає на ЗУ "Про забезпечення функціонування української мови як державної". В зазначеному законі питання звернень та відповідей органами влади регулюються частинами 6-8 статті 13, а саме: "

6. Органи державної влади беруть до розгляду документи, складені державною мовою, крім випадків, визначених законом.

7. Органи державної влади в листуванні з іноземними адресатами можуть застосовувати іншу мову, ніж державна.

8. Відповіді на звернення фізичних та юридичних осіб до органів державної влади надаються державною мовою, якщо інше не встановлено законом".

З цих положень можна зробити наступні висновки:

1. Приймати звернення та надавати відповіді іноземним адресатам можна іноземною мовою, проте слово "можуть" вказує на дискрецію, отже є правом, а не обов’язком для органу влади, тобто на його власний розсуд.

2. Приймати звернення та надавати відповіді українським адресатам - громадян України та прирівняних до них осіб, юросіб зареєстрованих в Україні - органи влади зобов’язані державною мовою в обов’язковому порядку, порушення буде становити склад адміністративного правопорушення та може бути підставою для звернення до мовного омбудсмена. Виключення становлять лише випадки, визначені спеціальними НПА, які регулюють якісь певні звернення в певних відносинах, які дозволяють звертатися та отримувати відповіді іноземною мовою.

Також варто звернути увагу на колізію статті 7 ЗУ "Про звернення громадян": "Забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на незнання мови звернення".

Зазвичай органи влади в такому випадку (отримання звернення іноземною мовою) вказують підставу для відмови в розгляді не незнання мови звернення, а частину першу статті 7 Закону: "Звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду" зазначаючи, що звернення оформлено не належним чином (не дотримано вимоги щодо мови звернення), отже не підлягає обов'язковому прийняттю та розгляду.

Чи розглядається з відповідним реагуванням усна подяка громадянина службовій особі в порядку закону "Про звернення громадян"?

    Відповідь. Не всі звернення є такими, що регулюються ЗУ "Про звернення громадян", норми якого встановлюють певні вимоги до змісту звернення (наприклад, преамбула, ст.1, ст.3...). Просте оголошення подяки службовій особі не відповідає таким вимогам до змісту звернення, тому частіше за все, на практиці, такі звернення (навіть в письмовій формі) лише доводяться до відома без надання відповіді, або ж, в найкращому випадку, надається відповідь на кшталт "Дякуємо Вам за активну громадську позицію, ваша оцінка діяльності ......пана Петренко буде врахована під час оцінювання його діяльності цього року".

Для того, щоб звернення - подяка службовій особі розглядалась безсумнівно відповідно до положень ЗУ "Про звернення громадян" необхідно доопрацювати його зміст, наприклад, попросити вищу посадову особу - керівника застосувати якісь заходи заохочення в межах його повноважень, тоді таке звернення набуде ознак пропозиції - порада щодо діяльності керівника щодо заохочення підлеглої службової особи.

Щодо форми такого звернення, то Закон чітко дозволяє можливість усної форми звернення (ст.5), а саме: "Усне звернення викладається громадянином на особистому прийомі або за допомогою засобів телефонного зв’язку через визначені контактні центри, телефонні "гарячі лінії" та записується (реєструється) посадовою особою". Тому усна подяка (після доопрацювання її змісту згідно пункту 2 відповіді) подана на особистому прийомі чи за визначеними телефонами (після надання необхідної інформації як от ПІБ та інше) підлягає реєстрації та розгляду відповідно до положень Закону.

Як правильно вирахувати строк виконання звернення громадян, датою виконання вважати дату прийнятого рішення чи дату надання відповіді заявнику на звернення?

    Відповідь:

Ст.40 КУ зобов'язує "розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк".

Ст.20 Закону встановлює такий строк (термін) для розгляду та вирішення звернення, при цьому під розглядом звернення розуміється комплекс дій (в тому числі його вирішення), який завершується наданням відповіді, наприклад:

ст.14 Розгляд пропозицій (зауважень) громадян - "розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду"

ст.15 Розгляд заяв (клопотань) - "приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань)"

ст.19 Обов'язки...щодо розгляду заяв чи скарг - "письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення".

Отже, з вищенаведених норм випливає, що звернення вважається виконаним, коли громадянину надано остаточну відповідь. Знайдемо цьому підтвердження в нормах діловодства:

Інструкція з діловодства за зверненнями громадян...., (прийнята на підставі ст.13 Закону), надає нам такі роз'яснення, наприклад Додаток 4: "

Дата, реєстраційний індекс документа про виконання - дата і реєстраційний індекс документа, в якому міститься остаточне рішення"

Крім того, Інструкція з діловодства за зверненнями громадян.... відсилає на ТИПОВА ІНСТРУКЦІЯ з документування управлінської інформації в електронній формі..., яка в свою чергу має наступні норми:

пункт 93: "Відмітка про закінчення виконання документа ...містить... короткі відомості про його виконання, наприклад: До справи № 03-10 Лист-відповідь від 20.05.2017 № 03-10/01/802"

пункт 169: "Після завершення роботи над документом до реєстраційно-моніторингової картки автоматично вноситься відмітка про завершення його виконання...Відмітка про завершення виконання документа свідчить про те, що роботу над документом закінчено."

пункт 176: "Днем виконання...запитів, звернень...вважається день надсилання...відповіді" - ця норма стосується відповідей на кореспонденцію ВРУ, тим не менш дає загальне розуміння;

В свою чергу, ТИПОВА ІНСТРУКЦІЯ з документування управлінської інформації в електронній формі... відсилає на ТИПОВА ІНСТРУКЦІЯ з діловодства в міністерствах..., яка має наступні норми:

пункт 171: "Виконання документа передбачає збирання та опрацювання необхідної інформації, підготовку проекту відповіді на документ чи нового документа, його оформлення, погодження, подання для підписання (затвердження) відповідному керівнику".

Отже, датою виконання необхідно вважати дату надання остаточної відповіді заявнику на звернення, яка містить інформацію про вирішення, прийняття рішень щодо всіх порушених у зверненні питань.

Які терміни та строки щодо звернення громадян?

    Відповідь:

В який термін або строк звернення повинно бути зареєстровано в органі влади?

    Відповідь: Усі пропозиції, заяви і скарги, що надійшли, повинні прийматися та централізовано реєструватися у день їх надходження, а ті, що надійшли у неробочий день та час, - наступного після нього робочого дня.

Датою подання електронного звернення є дата надходження звернення на визначену електронну адресу або дата заповнення електронної форми та її відправлення. Якщо електронне звернення надійшло на визначену електронну адресу у неробочий день та час, то датою подання електронного звернення вважається наступний після нього робочий день.

В які терміни або строки повертається заявнику звернення, яке було оформлено без дотримання вимог Закону?

     Відповідь: Звернення, оформлене без дотримання вимог до його оформлення (відсутні прізвище, ім’я, по батькові, місце проживання громадянина, суть звернення, підпис, електронна поштова адреса для електронного звернення) повертається заявнику з відповідними роз’ясненнями не пізніш як через десять календарних днів від дня його надходження.

В які терміни або строки звернення пересилається за належністю іншому органу?

    Відповідь: Звернення, в якому порушено питання, яке не належить до компетенції органу влади, який отримав таке звернення та якому таке звернення адресовано, пересилається цим органом в термін не більше п'яти календарних днів за належністю відповідному органу чи посадовій особі (які мають повноваження вирішити порушене в зверненні питання), про що повідомляється громадянину, який подав звернення.

Закон не визначає термін чи строк для повідомлення громадянина про пересилання його звернення за належністю до іншого органу, проте логічно припустити, що таке повідомлення повинно формуватись та надсилатись громадянину одночасно (в той же день) з надсиланням супровідного листа та звернення громадянина іншому органу.

Які терміни та строки для прийняття рішення про припинення розгляду повторного звернення, яке було попередньо вирішено по суті?

Відповідь: Законом не зазначено конкретні строки та терміни, в які приймається рішення про припинення розгляду повторного звернення, яке було попередньо вирішено по суті, проте порядок слів "припинення розгляду" вказує на те, що це відбувається в процесі розгляду звернення, отже в межах загальних термінів та строків щодо розгляду звернення та надання відповіді заявнику.

В який термін чи строк подається скарга на незаконне рішення?

      Відповідь: Скарга на рішення, що оскаржувалось, може бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням.

Пропущений з поважної причини (наприклад, хвороба чи сімейні обставини) термін може бути поновлений органом чи посадовою особою, що розглядає скаргу.

Примітка. Не слід плутати скаргу та заяву - повідомлення про порушення чинного законодавства, де відсутні вимоги щодо терміну такого повідомлення. В першому випадку вважається, що скаржника все влаштовує, якщо він не оскаржує незаконне рішення щодо нього (хоча варто визнати, що ця норма виписана не в дусі Конституції України), в другому випадку мета заяви - повідомлення припинити порушення, яке відбується в органі або органом, який зобовʼязаний впроваджувати права людини та забезпечувати правовий порядок.

В які терміни та строки розглядаються та вирішуються звернення громадян?

Звернення про строкам їх розгляду можна умовно поділити на 3 категорії: 

- звернення, які не потребують додаткового вивчення - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти календарних днів від дня їх отримання.

- звернення, які не можуть бути розглянуті негайно та потребують додаткового вивчення - протягом 1 місяця;

- звернення, які не можливо розглянути та вирішити протягом одного місяця  розглядаються та вирішуються протягом 45 календарних днів (про що повідомляється заявнику). 

Щоб краще зрозуміти ці категорії звернень наводимо приклад: заявник звернувся до органу виконавчої влади з заявою - повідомленням про порушення цим органом Положення про громадську раду... в частині не утворення ініціативної групи не пізніше ніж за 60 календарних днів до закінчення повноважень поточного складу громадської ради.

Отже, якщо заявник звернувся, наприклад, у вересні 2022 року, то ця заява не потребувала б додаткового вивчення,  адже чинною на той момент постановою КМУ було встановлено наступне: "формування нового складу громадських рад ... в період воєнного стану на території України та протягом шести місяців з дня його припинення чи скасування не проводиться". Отже заявнику можна було б негайно надати відповідь з зазначенням цієї норми та визнанням його заяви необгрунтованої.

Якщо ж заявник звернувся з такою заявою, наприклад, в жовтні 2021 року (коли вимоги щодо утворення ініціативної групи були чинними), то ця заява потребувала б додаткового вивчення та певних дій: аналізу пропозицій громадськості щодо участі в ініціативній групі, визначення та узгодження персонального складу ініціативної групи, підготовка та погодження проекту наказу про утворення ініціативної групи, підписання цього наказу, і в залежності від того, чи встигають посадові особи органу все це зробити розгляд та вирішення цієї б заяви зайняло б відповідно місяць або до 45 календарних днів.

На обгрунтовану письмову вимогу заявника строки розгляду його звернення можуть бути скорочено від зазначених вище. Звернення пільгових категорій громадян розглядаються у першочерговому порядку.

Строки та терміни щодо електронних петицій

Електронна петиція оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідно Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування або на веб-сайті громадського об’єднання, яке здійснює збір підписів на підтримку електронних петицій, протягом двох робочих днів з дня надсилання її автором (ініціатором).

У разі невідповідності електронної петиції встановленим вимогам оприлюднення такої петиції не здійснюється, про що повідомляється автору (ініціатору) не пізніше строку, встановленого для оприлюднення (тобто протягом двох робочих днів з дня надсилання її автором (ініціатором)).

Дата оприлюднення електронної петиції на офіційному веб-сайті відповідно Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, відповідного органу місцевого самоврядування або на веб-сайті громадського об’єднання є датою початку збору підписів на її підтримку.

Електронна петиція, адресована відповідно Президенту України, Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, розглядається як петиція за умови збору на її підтримку не менш як 25000 підписів громадян протягом не більше трьох місяців з дня оприлюднення петиції.

Вимоги до кількості підписів громадян на підтримку електронної петиції до органу місцевого самоврядування та строку збору підписів визначаються статутом територіальної громади.

Електронна петиція, збір підписів на підтримку якої здійснювався через веб-сайт громадського об’єднання і яка протягом установленого строку набрала необхідну кількість підписів на її підтримку, не пізніше наступного дня після набрання необхідної кількості підписів надсилається громадським об’єднанням органу, якому адресована петиція.

Інформація про початок розгляду електронної петиції, яка в установлений строк набрала необхідну кількість голосів на її підтримку, оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідно Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, відповідного органу місцевого самоврядування не пізніш як через три робочі дні після набрання необхідної кількості підписів на підтримку петиції, а в разі отримання електронної петиції від громадського об’єднання - не пізніш як через два робочі дні після отримання такої петиції.

Розгляд електронної петиції здійснюється невідкладно, але не пізніше десяти робочих днів з дня оприлюднення інформації про початок її розгляду.

Якщо електронна петиція містить клопотання про її розгляд на парламентських слуханнях у Верховній Раді України або громадських слуханнях відповідної територіальної громади, автор (ініціатор) петиції має право представити електронну петицію на таких слуханнях. У такому разі строк розгляду електронної петиції продовжується на строк, необхідний для проведення відповідних слухань.

Відповідь на електронну петицію не пізніше наступного робочого дня після закінчення її розгляду оприлюднюється на офіційному веб-сайті органу, якому вона була адресована.

Інформація про кількість підписів, одержаних на підтримку електронної петиції, та строки їх збору зберігається не менше трьох років з дня оприлюднення петиції.

Чи може орган надати усну відповідь, якщо звернення громадян надійшло на адресу органу в письмовій формі?

    Відповідь:

1. Відповідно до статті 19 Закону: "Органи державної влади... зобов'язані: письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення". Отже, саме на заяву або скаргу установа зобов'язана надати саме письмову відповідь.

2. Окремо треба звернути увагу на звернення, що подаються на особистому прийомі ч.4 ст.22 Закону: "Усі звернення громадян на особистому прийомі реєструються. Якщо вирішити порушені в усному зверненні питання безпосередньо на особистому прийомі неможливо, воно розглядається у тому ж порядку, що й письмове звернення. Про результати розгляду громадянину повідомляється письмово або усно, за бажанням громадянина". Отже, якщо громадянин висловив бажання отримати усну відповідь навіть на заяву чи скаргу, подану на особистому прийомі, які не були вирішено безпосередньо на прийомі, то не буде порушенням ст.19 надати усну відповідь, так як ст.22 є більш спеціальною по відношенню до предмету регулювання.

3. Що стосується пропозицій, то ст.14 зобов'язує лише "повідомити громадянина про результати розгляду", не зазначивши форму повідомлення (тобто форму відповіді). Хоча, якщо взяти весь масив висновків Верховного Суду щодо звернень громадян, то можна помітити, що судді поширюють ст.19 на всі звернення (тобто узагальнюють, не акцентуючи увагу на їх видах), отже поширюють і вимогу щодо письмової форми відповіді. Проте, знайти саме спеціалізоване рішення щодо правомірності надання усної відповіді на пропозицію, де б СВП стверджував, що Закон не зобов'язує надавати письмову відповідь, поки не вдається.

Натомість є цікава постанова ВС від 02 жовтня 2019 року у справі №814/1885/15, яка побічно зачіпає ці питання та визнає порушення в не наданні письмової відповіді на звернення, що має ознаки пропозиції, наприклад:

"VI. Позиція Верховного Суду

33. Одним з доводів касаційної скарги є те, що відповідь на звернення позивача від 18 березня 2015 року була надана позивачу усно.

34. Водночас судами попередніх інстанцій установлено, що заява позивача, написана ним на особистому прийомі 18 березня 2015 року, була зареєстрована як звернення та містила дві групи питань: свобода розвитку і функціонування української мови; право на отримання паспорту.

35. Протягом строку, установленого статтею 20 Закону № 393/96-ВР, відповідь на вказане звернення позивачу надіслано не було".

4. Крім того, не зовсім зрозуміло, яким чином можна надати громадянину усну відповідь на письмове звернення, якщо обов'язковими реквізитами письмового звернення (ст. 5 Закону) не є, наприклад, номер телефону. Хоча, в електронному зверненні - різновиду письмового звернення - громадянин може зазначити "відомості про інші засоби зв’язку з ним", тобто номер телефону наприклад, та попросити надати йому усну відповідь. 5. Враховуючи вищезазначене:

5.1. на заяву та скаргу відповідь за замовчуванням повинна надаватися письмово; усна відповідь надається на прохання громадянина;

5.2. щодо пропозиції бажано виходити з принципу, що громадянин має право обирати форму відповіді, тому, якщо в пропозиції громадянин заявляє клопотання отримати відповідь письмово на таку-то адресу, то треба надавати письмово (хоча б тому, що клопотання є різновидом заяви і відповідь обов'язково письмова). Якщо ж клопотання про письмову форму відповіді не зазначено, можна спробувати надати усно, проте під час надання усної відповіді громадянин може виявити незгоду та заявити клопотання про письмову форму.

Якщо питання у зверненні заявника розглянуто і вирішено позитивно на користь заявника, це стосується звернень на гарячу лінію, чи обов'язково надавати заявнику письмову відповідь, якщо зі слів заявника його звернення може бути закрито?

   Відповідь:

Стаття 19 Закону чітко зобов'язує: "письмово повідомляти громадянина про суть прийнятого рішення".

В той же час в ситуації, коли громадянин звернувся на гарячу лінію і виклав своє звернення особі, уповноваженій вирішити його питання по суті, то це можна вважати особистим прийомом і діє норма ст.22 Закону: "Якщо вирішити порушені в усному зверненні питання безпосередньо на особистому прийомі неможливо, воно розглядається у тому ж порядку, що й письмове звернення", тобто у випадку вирішення звернення по суті безпосередньо під час телефонної розмови відсутній обов'язок надання письмової відповіді.

Якщо скаржник постійно звертається з одним і тим же питанням на гарячу лінію, як реагувати на дані звернення і на які норми законодавства посилатися?

    Відповідь:

1. "Усне звернення викладається громадянином...через... телефонні "гарячі лінії" та записується (реєструється) посадовою особою" (Ст.5 Закону).

2. "Звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду" (ст.7 Закону).

3. "Не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті", "Рішення про припинення розгляду такого звернення приймає керівник органу, про що повідомляється особі, яка подала звернення" (ст. 8 Закону).

4. Враховуючи вищевикладене:

Якщо скаржник звертається на "гарячу лінію" з питанням, яке вже вирішене вашим органом по суті, то таке звернення:

- необхідно зареєструвати;

- необхідно подати керівнику органу для прийняття рішення про припинення розгляду;

- необхідно повідомити про таке рішення скаржника, тобто надіслати йому відповідь за підписом керівника органу про припинення розгляду його звернення. така відповідь повинна бути вмотивованою, тобто містити відомості, що свідчать про вирішення порушеного питання по суті.

Чи повинні органи під час воєнного стану відповідати на звернення, надіслані на електронну пошту від осіб з російським громадянством?

   Відповідь:

відповідно до частини третьої статті 1 Закону: "Особи, які не є громадянами України і законно знаходяться на її території, мають таке ж право на подання звернення, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами".

Отже, для підтвердження наявності права на отримання відповіді на своє звернення громадянин Росії повинен надати документ, що підтверджує законність перебування на території України.

Тому можете направити відповідь з приблизно наступним змістом основної частини: "Для розгляду Вашого звернення відповідно до Закону України "Про звернення громадян" просимо надіслати копію документу, що підтверджує законність Вашого перебування на території України"".

Крім того, якщо підготовка відповіді передбачає розкриття якихось даних, то незалежно від особи заявника Ви не можете надавати інформацію "про направлення, переміщення зброї, озброєння та бойових припасів в Україну, у тому числі про їх переміщення територією України" та "про переміщення, рух або розташування Збройних Сил України чи інших утворених відповідно до законів України військових формувань, за можливості їх ідентифікації на місцевості" "якщо така інформація не розміщувалася у відкритому доступі Генеральним штабом Збройних Сил України, Міністерством оборони України або іншими уповноваженими державними органами", адже в умовах воєнного або надзвичайного стану це буде становити склад кримінальних злочинів згідно ст. 114-2 ККУ.

Чи потрібно надавати відповідь на звернення, яке надіслано органу з приміткою до відома або копія у переліку адресатів? (При цьому розгляд по суті та надання відповіді буде здійснюватись органом вищого рівня, вказаним першим у переліку адресатів)

   Відповідь:

відповідно до частини першої ст.5 Закону: "Звернення адресуються органам.......підприємствам, установам, організаціям..., до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань".

Відповідно до ч.3 ст.7 Закону: "Якщо питання, порушені в одержаному органом..... підприємствами, установами, організаціями....., не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення".

Отже, якщо в зверненні міститься хоча б одне питання, вирішення якого належить до повноважень установи (крім випадків подання скарги на діяльність самої установи), то відповідь повинна надаватися в межах повноважень установи саме на таке/такі питання. Якщо ж жодне з порушених питань не належить до повноважень установи, і в переліку адресатів є органи/установи, які мають повноваження вирішити всі порушені питання (поодинці чи сукупно), тоді відповідь не надається. Якщо ж в переліку адресатів відсутні органи/установи, які можуть вирішити в межах своїх повноважень всі порушені питання (за сукупністю повноважень цих органів), в такому разі необхідно переслати за належністю в термін не більше п'яти днів відповідному органу чи посадовій особі, які відсутні у переліку адресатів, про що повідомити громадянину, який подав звернення.

Крім того, враховуючи, що Інструкція з діловодства за зверненнями громадян... має відсильну норму на Типову інструкцію..., яка в свою чергу відсилається на іншу "Типову інструкцію з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади" для визначення загальних засад документування управлінської інформації в установах, то відповідно до пунктів 153-155 цієї Інструкції можна дійти висновку, що звернення з відміткою "до відома" "не підлягають реєстрації чи обліку у будь-який інший спосіб" (Додаток 4, на який посилається пункт 155).

В той же час, заявник може помилково вважати Вашу установу такою, що не має повноважень на вирішення порушених питань. Тому, рекомендується службі діловодства установи проводити попередній розгляд звернень не тільки за наявністю відмітки "до відома", проте і за змістом самого звернення.

Якщо особа відмовилася від скарги, чи потрібно готувати відповідь? Якщо так, то кому?

   Відповідь:

В залежності від обставин:

1. Якщо розгляд скарги ще не розпочався або під час опрацювання скарги не було виявлено порушень прав особи і така особа подає клопотання про припинення розгляду її скарги, то таке клопотання задовольняється, про що повідомляється особу (адже на її клопотання потрібно надати відповідь).

2. Якщо розгляд скарги вже розпочато та виявлено порушення прав цієї особи, навіть при наявності клопотання цієї особи про припинення розгляду її звернення, суб'єкт владних повноважень зобов'язаний виконати приписи ст.19 Закону, зокрема: "забезпечувати поновлення порушених прав", які були розвинуті з положень ст.3 КУ: "Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави". Отже в такому випадку таке клопотання не задовольняється і особі надається відповідь на її скаргу, що містить "результати перевірки скарги і суть прийнятого рішення".